申论｜直面上海郊区“工业上楼”四大难点，细化政策方向

随着上海城市发展进入新阶段，从2023年底开始，上海持续推进“工业上楼”，并在全市同步开展打造“智造空间”。这契合上海市构建现代化新型产业体系所需要突破的城市租金高、用工贵、产业结构转型难的瓶颈，但在当下，不应该忽视郊区发展的特点和难点，找准郊区“工业上楼”的政策有效点，提升“智造空间”专项转移支付等扶持政策的效率。 

上海郊区工业发展具有哪些新特点

1、中心城区工业规模小但经济密度更高，郊区工业规模大产业整合能力更强

排除浦东新区外，依照2022年的数据，上海的7个中心城区（包括黄浦区、静安区、徐汇区、长宁区、杨浦区、虹口区、普陀区）和上海8个郊区（包括宝山区、嘉定区、闵行区、松江区、青浦区、奉贤区、金山区、崇明区）相比，工业总产值的平均值相差10倍（中心城区为288.88亿元，郊区为2808.82亿元），工业增加值相差5倍（中心城区为142.08亿元，郊区为746.59亿元）。但是在经济密度指标上，中心城区相对效率更高（中心城区资产利润率均值为5.78%，郊区均值为3.98%），特别是黄浦、徐汇、杨浦三区的资产利润率超过了7%。此外，以增加值和总产值的比值计算工业价值创造率，中心城区（均值为0.49）几乎为郊区（均值为0.26）的一倍，但如果将该指标反转过来计算，可粗略估计一个区域内企业的联系度或是产业链的整合能力，郊区是中心城区整合能力的1.5倍。

2、上海产业用地出让以郊区为规模主导，存在中心城区和郊区显著地租级差

产业用地出让规模主要来自郊区（排除自贸区临港新片区占比为77%），中心城区和郊区存在显著的级差地租效应。依据2022年数据，从产业用地出让面积看，除去崇明区长兴造船基地和自贸区临港新片区，排入前列的均为上海郊区，总计为379.49公顷，中心城区只有徐汇区（2.65公顷）进入统计行列。

从总成交价格来看，郊区产业用地总成交价最高的为闵行、嘉定、奉贤，其后为中心城区徐汇；但从平均成交价格看，以徐汇区为代表的中心城区的产业用地均价（万元/亩）是其后郊区的8.5倍以上，凸显中心城区和郊区之间明显的级差地租效应。

上海郊区“工业上楼”实施面临的四大难点

上海“工业上楼”政策的实施，已经完成了政策措施出台、专项扶持资金管理办法制订、首批智造空间优质项目认定等从顶层设计、具体操作细节、到实际落地案例的政策体系设计的“上海方案”。从经济和信息化委员会首批发布的97个项目来看，除去浦东新区，剩下的79个项目均位于郊区。

难点一：郊区工业厂房存在配套不全和老化

在“工业上楼”政策实施的初步阶段，容积率为首要的调控指标，但课题组通过实地考察发现，除去产业用地供应紧张的因素外，郊区的厂房基础设施配套（包括燃气、道路等）尚未全面覆盖或是存在老化问题。而且产业配套的问题目前并没有纳入“上海方案”之中，方案里面主要考虑的是轻生产、低噪音、环保型等工业企业自身能否上楼的特征。

难点二：郊区“工业上楼”进入以存量开发为主导

基于国土空间底线管控，截至2022年底，上海建设用地总规模为3108.6平方公里，控制在规划目标的3200平方公里内，其中工业用地供应规模占比为28.02%，已经超过预期，未来供应是处于控制节奏阶段。

目前郊区新增产业用地受到总规控制，增量空间很小，存量用地面临战略留白的“占一补一”原则的限制，在考虑“工业上楼”项目时，未来会更多偏向于存量开发，以奉贤区为例，2014年以来，产业供地总量中存量占比47%，且呈上升趋势。但是在首批“工业上楼”优质示范类项目中，只有4个存量地块改扩建项目（占比4%），其中3个位于浦东新区，1个位于嘉定区，对于郊区的示范效应不强。

难点三：产业用地地块规模多样、企业不一

不同于其他城市如深圳的“工业上楼”，“上海方案”的智造空间容积率要求大幅降低，在《智造空间专项转移支付资金管理办法》中，明确相关项目原则上容积率2.0（含）以上，同时也设定了容积率2.0到3.0以及3.0以上两个档次的不同奖励办法。采用奖励办法引导政策实施走向，实质上是降低了上海“工业上楼”智造空间项目的容积率要求。

从第一批97个项目来看，一共有75个项目可以从公开渠道获得相关的容积率数据或是大致推算出项目容积率，大量项目的容积率集中在1.9到2.09区间，容积率中位数为2.1，最高的项目为上海金谷智能终端制造基地金谷擎天项目，容积率达到5.0以上，最低的项目为彼欧蓝能四型储氢瓶量产工厂，容积率大约为1.14。但是以2022年出让工业地块的数据来看，郊区平均出让地块面积的中位数为44亩，已然进入了小型产业地块模式，同时结合郊区产业布局相对分散，在开发边界外现状产业用地总量规模不少的基础上，未来对于“工业上楼”的容积率存在更多细化梯度的需求。

此外，在这些规模多样的地块上，企业主体的资金实力、产业特点存在一定差异，目前尚无存量地块上针对企业“工业上楼”分类资金支持。同时，针对上楼企业的生产许可证也未列明如何发放，是针对一个地块之上所有企业的“按楼发放”，还是传统类型的“按企业发放”。

难点四：郊区新城土地城市化

依据国际国内城市如深圳、新加坡等地发展经验，“工业上楼”不仅仅是让企业在高层楼房中进行工业生产的新型空间模式探索，同时也是促进“人-产-城”深度融合的有机体。目前上海“五个新城”建设正在有序推进，为了吸引资本发展产业，几乎每个新城都设立工业园区，工业用地占比较高，以青浦新城为例，其工业用地占建设用地比重超过30%。但是随着2021年“五个新城”的政策框架落地，高速公路、轨道交通均在不断完善，新城的空间区位价值获得极大提升，导致工业用地产出效益的增长速率低于土地价值的增长速率，带来了土地闲置问题。

此外，“房地产+工业园区”发展模式主导下的新城建设，城市面积开始快速扩张，土地城市化明显快于人口城市化，从而造成新城人口集聚不够、公共配套设施不足、产业发展能级不高等问题。 

细化支持上海郊区“工业上楼”的政策举措

举措一：增加针对工业厂房配套设施提升的细化奖励方法

在考虑上楼企业自身特征外，加强工业厂房的配套设施提升建设。基于国际国内不同城市“工业上楼”的探索，行业内针对上楼企业特点基本达成了共识，即环保安全、减振隔振、工艺需求、垂直交通、设备载重的戴德梁行“工业上楼”五要素模型。这也呼应上海制订的“轻生产、低噪音、环保型”企业特征。但是除此之外，还需要结合上海郊区工业厂房发展的实际情况，增加厂房配套提升维度，并在《智造空间专项转移支付资金管理办法》中增加设置郊区高层厂房的配套提升奖励办法。

举措二：衔接产业用地综合绩效评估成果，筛选设立存量上楼优质标杆项目

直面郊区进入以存量开发为主导的阶段，衔接产业用地综合绩效评估成果，筛选设立存量上楼优质标杆项目作为示范。2024年初上海已经完成一轮《产业用地综合绩效评估和分类处置工作》，基本摸清上海产业用地的实际利用情况，可考虑在用地实际用途混合使用的地区，且产业形态符合上楼要求的，进行项目备选。以奉贤区为例，约有10%的产业用地被用于其他包括商业、住宅、公共服务等用途，工业用地实际改变用途的情况较为普遍。所以在储备计划、减量化计划等之外，增加“工业上楼”的选项。

举措三：细化容积率梯度扶持办法与上楼企业产业标准

基于郊区较为分散的产业布局和多样规模的产业用地地块的实际情况，细化《智造空间专项转移支付资金管理办法》中依据容积率的专项转移支付奖励办法，将容积率由2.0到3.0以及3.0以上两档，研究增加设置更为细分的容积率梯度，扶持大中小不同地块“工业上楼”。同时，基于拿地企业主体（包括国企、民企；偏研发型、偏制造型等）的特点，包括资金实力、产业形态，设立上楼企业的资金分类支持方案和产业标准，更新针对企业生产许可、排污（绿色审批）等，明确是“按楼发放”还是“按企业发放”。

举措四：以“工业上楼”助力新城建设的“社区营造”

上海“五个新城”的定位是建设独立的综合性节点城市，这区别于过去的卫星城（即“卧城”，居民在主城区上班，在卫星城居住，职住不平衡现象非常明显）、产业新城（即开发区，往往生活配套服务不足）。目前郊区的“五个新城”存在较为明显的人-产分离情况，可以借助“工业上楼”新政推动的产业综合用地（M0）政策，更大范围地允许配置工业、研发、仓储、公共服务配套、办公、绿地、居住用途等功能，助力新城建设的“社区营造”。

（作者樊豪斌系上海社会科学院城市与人口发展研究所助理研究员，蒋媛媛系上海社会科学院应用经济研究所副研究员）

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